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荊門生态扶貧調查
更新時間:2018-12-05 08:52:46 點擊數:46 來源:

  編者按:

 

  英雄的荊門人民從來不缺乏改革的智慧和勇氣。30多年前拍賣“四荒”的創舉享譽全國。今天,在脫貧攻堅的主戰場上,荊門生态扶貧模式再次叫響全國。

 

  在2018年全國脫貧攻堅表彰大會上,荊門市林業局獲得2018年“全國脫貧攻堅獎組織創新獎”,成為全國林業系統和我省唯一獲此殊榮的單位。荊門市林業局局長郝金光被确定為21個巡講代表之一,于10月19日至28日,分赴湖北、安徽、海南、湖南、江西五省,報告5場,直接聽衆達4萬多人。荊門生态扶貧模式走向全國。

 

  荊門的生态扶貧是習近平總書記“兩山理論”在荊門的生動實踐。這是一個不斷改革創新的過程,凝聚了廣大基層幹部群衆的智慧和創造。

 

  關于荊門生态扶貧的新聞報道,見諸媒體的已經很多了,但大部分都是碎片化的。

 

  近日,本報記者會同有關方面,從改革的視角和政策的衍變,對荊門生态扶貧這一創造性實踐進行了系統調查。今天本報刊發這篇文章,把這一改革思維和探索精神傳達給社會,期冀能對當前的工作以啟發。

 

  荊門是生态脆弱區,梁峁林立、溝壑縱橫、土壤貧瘠,25度以上陡坡地230萬畝,占全市耕地面積的三分之一;生态環境脆弱、水土流失嚴重,森林分布不均,既有森林覆蓋率在全省前五位的交城縣、中陽縣(54%以上),又有全省最低的興縣、岚縣(興縣19.1%、岚縣僅17.8%);全市水土流失面積達1.47萬平方公裡,占全市國土總面積的70%以上。荊門生态脆弱與深度貧困相互交織、互為因果,面臨着生态建設和脫貧攻堅的雙重壓力,也是荊門打赢脫貧攻堅戰必須破解的重大現實課題。

 

  我省高度重視荊門脫貧攻堅工作,提出以習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理念為指導,實施太行荊門重大生态修複工程,組織深度貧困攻堅,以實現生态保護修複和持續穩定脫貧的雙赢。荊門市委、市政府緊緊圍繞我省的決策部署,堅持以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局,在一個戰場同時打響了生态治理和脫貧攻堅“兩個攻堅戰”,突出實施了“三個全部”,即:3年内,330萬畝宜林荒山荒坡全部綠起來;230萬畝25度以上陡坡耕地全部退耕還林還草;“一方水土養不好一方人”的深度貧困自然村全部從山莊窩鋪搬出來,同步實施生态修複,實現人退綠進、村出林入。

 

  通過兩年多的實踐,全市生态效益不斷顯現,天藍山綠水清的同時,老百姓實現了增收緻富。有7.6萬貧困人口依靠生态建設脫貧。生态環境的改善,為市域經濟發展注入了新的發展活力,國内外客商紛紛前來荊門投資,荊門連續5年招商引資名列山西前茅,産業轉型升級勢頭強勁,大數據産業發展迅猛,生态旅遊産值增速位列全省第二。生态建設帶動生态扶貧、促進經濟發展的成功實踐,讓我們對“綠水青山就是金山銀山”的理解更加深刻。金山銀山不僅是單純的物質概念,而且也蘊含着豐富的人文情懷,充分體現了習近平新時代經濟思想的深邃内涵。

 

  創新來源于實踐

 

  實施生态扶貧,表象是“增綠”,改善生态環境,實質是“增收”,助力精準脫貧。荊門堅持問題導向、目标導向,從生态扶貧切入,創新思路、大膽探索,經曆了2014—2015年探索購買式造林,2016年試點合作社造林,2017年以來規模化造林、工程化、項目化推進生态扶貧和推廣合作社升級版——“支部+”五個階段,初步走出了一條具有荊門特色、助力減貧脫貧的新路子。

 

  第一階段:實行購買式造林,激發群衆參與内力,着力破解宜林荒山多、積存苗木多、造林資金缺的難題。國家扶貧開發工作重點縣岚縣地處荊門山生态脆弱區,境内有30萬畝宜林地,全縣3.7萬貧困人口中90%生活在水土流失嚴重、生态環境相對惡劣的區域。同時,岚縣也是全市育苗大縣,到2014年共建成1.67萬畝育苗基地,2015年底全縣優質苗木積壓3.8億株。基于岚縣的實際,荊門市委、市政府通過多方調研論證,提出岚縣與省直黑茶山國有林局合作先行試點“購買式造林”的總體構思。購買式造林就是根據規劃和标準,市場主體承擔造林,造林者獲得經濟效益,政府和社會獲得生态效益。通過購買式造林、将群衆積壓的苗木就地消化,栽種在自己的土地上,按照1年造林,3年管護成活後,政府購買驗收合格的林地,既緩解了前兩年資金緊張問題,又培養了一批專業的造林隊伍和帶頭人,也讓群衆得到了造林的實惠。

 

  第二階段:實行合作社造林,創新貧困人口參與機制,着力破解造林主體單一、貧困人口參與度不高的難題。長期以來,大規模的造林都是通過公開招标、由有資質的專業造林公司或造林專業隊實施,貧困群衆參與度較低。2016年,岚縣率先推行合作社造林改革。他們的做法是鼓勵和引導造林大戶或能人牽頭組成造林專業合作社,吸納有勞動能力的貧困戶加入合作社參與造林,變以往的專業隊造林為合作社造林,變招标為議标,優先吸納本地貧困戶較多的合作社就近承擔造林任務,既簡化了程序,又提高了效率。合作社造林機制既調整了生産關系,又解放了生産力,使造林工程每一個環節都與貧困戶相連,變以往的過程管理為結果管理,變“要我造林”為“我要造林”,把建設綠水青山的過程變成了群衆增收脫貧的過程。岚縣2016年成立47個生态扶貧造林專業合作社,其中31個合作社承攬了3.3萬畝造林任務,涉及貧困戶629戶、貧困人口1858人,人均勞務收入5000元左右,實現了荒山增綠、農民增收的“雙赢”目标。

 

  第三階段:實行規模化造林,強化合作社管理服務,着力破解合作社運行不規範,造林質量、成活率不高的難題。2017年,荊門市總結提升岚縣經驗,在全市範圍推廣合作社購買式造林模式,出台了《關于推進扶貧攻堅造林專業合作社規範運行促進生态扶貧的意見》,重點從“四個環節”着力破解合作社不規範、造林水平低等難題。在合作社組建上,由能人大戶牽頭、專業公司改制,組建造林護林合作社,要求入社的建檔立卡貧困戶占60%以上。在工程承攬上,貧困縣造林綠化任務全部采用議标方式,明确議标程序和辦法,由鄉鎮統一組織,優先安排本地貧困戶參與度高、管理技術和資金保障能力強的合作社承擔造林任務,确保入社貧困戶通過勞務收入和盈餘分配達到年度脫貧目标。在服務扶持上,對合作社負責人和造林大戶進行專門培訓;建立技術包聯制度,林業部門組織技術人員開展造林全過程跟蹤指導;搭建苗木市場交易平台,幫助合作社選購苗木;政府協調提供貸款服務,确保貸款資金快速發放到有用款需求的合作社。在收益分配上,嚴格合作社社員務工收入和利潤分紅“一卡通”支付辦法,規定造林項目總投入的45%以上用于勞務支出,貧困社員勞務收入達到總勞務支出的60%以上,林業部門以勞務支付銀行憑證為依據,按合同撥付工程款。

 

  第四階段:實行工程化、項目化管理,堅持生态與生計相結合,着力破解林業經濟單一、貧困人口增收不高的難題。在推進增綠與增收過程中,荊門市不斷探索創新生态扶貧機制,通過實施退耕獎補、造林務工、管護就業、經濟林提質增效、特色林産業等“五大工程”,有效帶動貧困人口增收緻富,實現了生态改善和農民增收的“雙赢”目标。實施退耕還林增收工程,2018年實施退耕還林128.1萬畝,涉及104個鄉鎮、1087個村、14.5萬戶、42.3萬人,人均可增收1787元,其中貧困戶5.6萬戶、15.9萬人,貧困人口可增收1836元。實施造林務工增收工程,2018年全市有1232個合作社,通過議标承擔造林任務148.06萬畝,參與率達到94.7%,涉及社員27067人,其中貧困社員19936人,人均勞務工資預計可達6000元左右。實施森林管護就業增收工程,将荊門市1401萬畝森林管護任務提供給建檔立卡貧困戶承擔,讓貧困人口在參與生态林管護中實現就業增收,預計4896名貧困人口每人每年增收6000元至1萬元。實施經濟林提質增效增收工程,結合荊門市經濟林發展現狀,大力實施60萬畝紅棗、140萬畝核桃林提質增效工程,每年每畝補助200元,助力項目區内20萬貧困戶增收。實施特色林産業增收工程,大力發展沙棘、油用牡丹、單季槐等特色經濟林,深度挖掘林菌、林藥、林禽、林蜂等生态産業潛力,培育現代功能性林産品。2017年以來,全市發展50多萬畝特色經濟林。岚縣近兩年新發展沙棘基地10萬畝,改培5萬畝,到2020年計劃達到30萬畝,着力打造全省沙棘基地縣。

 

  第五階段:推廣“支部+合作社”模式,拓展合作社業務,拓寬增收渠道,着力破解合作社發展後勁不足的難題。在全市大力推廣“支部+合作社”模式,依托生态扶貧項目,引導造林合作社參與營造林工程的後期管護、低産低效林改造、中幼林撫育、林區基礎設施建設和修繕、幹果經濟林提質增效管理等;引導造林合作社參與林下經濟開發、特色種植、特種養殖、森林旅遊等産業發展,從事“農家樂”“林産品銷售”等服務,不斷延伸産業鍊條,拓寬增收渠道,實現造林合作社可持續發展,貧困群衆穩定增收脫貧。

 

  政策的衍變和管理體系的建立

 

  政府主導是核心。全面推行“市牽頭、縣組織、鄉實施、合作社承攬施工、部門跟蹤服務”的管理機制,即:市級統一牽頭,各縣負責組織,鄉鎮具體實施,合作社承攬造林,市縣兩級林業部門技術跟蹤服務,把造林綠化的過程變為群衆脫貧增收的過程、變為村集體經濟破零和發展壯大的過程。

 

  落實議标是關鍵。造林工程全部采取議标方式,優先安排本地造林專業合作社承攬實施,本地合作社不能滿足工程建設需要的,可根據工程量邀請外鄉外縣的合作社議标承攬實施。議标由鄉(鎮)人民政府會同縣級林業部門組織實施,吸收林業等方面工程技術人員組成議标組。議标中,堅持營林質量第一原則,在優先考慮就近安排的前提下,重點考察合作社是否具有造林綠化經驗,是否具有較好的組織管理能力和技術保障能力,是否具有良好的施工業績和社會信譽,是否具有充足的資金保障和貧困戶勞動力資源。統籌考慮施工難易程度等綜合因素,分配造林任務。綜合實力較強的合作社承擔一些立地條件較差區域的造林任務,可适當傾斜任務量;其他合作社适當承攬一些立地條件較好、任務量較小的工程,确保參與造林的合作社“有工程、能完成、質量好”,确保參加合作社的貧困勞動力“有活幹、有錢賺、能脫貧”。

 

  技術服務是支撐。針對造林專業合作社技術力量相對薄弱的現狀,在強化合作社管理人員和技術人員技術培訓的基礎上,對技術支撐無保證的合作社,由林業部門指定技術人員,實行一名技術人員聯系兩個合作社的“一聯二”技術包聯制度,對造林綠化全過程進行跟蹤指導,實現技術指導無縫隙;對技術力量不足的區域,積極推行合作社“一帶一”的做法,由林業部門确定有造林綠化經驗的合作社就近幫助一個技術力量薄弱的合作社,從造林整地、調苗運苗到栽植管理進行全程幫扶。通過多種方式,綜合提升合作社造林施工能力。

 

  驗收考核是保障。從造林工程項目資金中提取5%,用于工程規劃設計、招标議标、工程監理和檢查驗收等相關工作。對本區域技術力量無法承擔規劃設計任務的,可聘用外部有資質部門的技術人員或有資質的規劃設計公司進行作業設計編制。參與造林工程的合作社同步建立嚴格的考勤考核、質量監管和收入分配制度,嚴格按照造林技術規程實施,确保造林成活率。工程項目實施中,實行造林全程監理。工程竣工後,推廣第三方機構檢查驗收,确保驗收的科學性和公正性。對于不遵守合作社章程及相關規定和制度的社員,可依照合作社章程和有關制度作出退社的處理決定。

 

  好政策如何落地?

 

  注重動員宣傳,變“要我造林”為“我要造林”。2017年,荊門市委、市政府先後6次召開縣(市、區)領導參加的造林綠化動員、啟動儀式、現場觀摩督查和經濟林提質增效等專題會議。2018年3月12日、9月12日分别召開全市造林綠化動員大會。市四大班子主要領導多次深入造林重點縣施工現場調研指導;市、縣、鄉三級分管領導認真落實推進措施,把造林綠化的主體責任壓實壓細,市級分管領導總牽頭,明确縣級黨政主要領導為造林工程建設的大隊長,鄉鎮黨政主要領導為中隊長,村“兩委”主幹為小隊長,層層落實責任,傳導壓力。充分發揮報社、電視台、網上傳媒等輿論導向作用,各級政府推動、合作社承攬、企業參與、貧困戶造林、媒體助力,合力推動生态扶貧的濃厚氛圍在荊門空前高漲,“我要造林”成為全市廣大群衆的共同心聲。

 

  積極籌措資金,變“上級投資”為“多元籌資”。近3年,荊門市累計投入資金54億元,完成造林330餘萬畝、綠化通道500餘公裡、綠化交通沿線可視山體15萬畝、綠化城鎮周邊可視山體7萬畝、綠化村莊400個、企業綠化3萬畝,局部區域生态環境得到有效改善。特别是2018年,荊門市籌集專項綠化資金高達24.77億元,其中中央投資14.61億元、省級投資0.93億元、市級投資0.5億元、縣級投資4.88億元、社會投資3.85億元,全部用于造林綠化、生态改善工程。國家扶貧開發工作重點縣中陽縣整合涉農資金2100萬元,安排實施核桃經濟林提質增效項目5萬畝,号召16戶煤礦投資5568萬元,綠化13個行政村、4294.6畝。孝義市籌集社會資金1250萬元,其中850萬元用于核桃經濟林管護,400萬元用于綠化矸石山。荊門泰化集團投資2000餘萬元,用于離石區森林公園建設。政府主導、社會參與、多元投資,共同打造美麗宜居荊門的集結号已經吹響。

 

  強化資金監管,變“大水漫灌”為“精準滴灌”。在造林綠化項目申報上,項目實施單位對項目建設及資金使用負主體責任,按照相關項目管理規定,由具備相應資質的單位編制項目申報書,林業部門負責逐級審批。在項目資金管理上,項目實施單位嚴格按照批複的實施方案、作業設計組織項目實施,采用銀行轉賬方式加快資金支付進度,任何人不得挪用、截留、擠占項目資金。在項目監督檢查上,各級林業部門對項目實施及資金運行進行日常監管,及時發現并糾正存在的問題,視情況分别采取通報批評、暫停撥款、終止項目等措施,保證項目實施進度和質量。對問題嚴重、不能積極整改的,經上級部門批準後采取追回資金、調整項目等措施,确保項目順利實施、資金安全有效運行。在項目績效管理上,按照項目立項有目标、項目建設有監控、項目竣工有評價、評價結果有應用的總體要求,建立健全全過程項目績效管理體系,以項目建設最終成果、效果、數量、質量為管理導向,确保項目精準實施、精準管理。

 

  強化責任落實,變“單打獨鬥”為“分工協作”。2017年荊門市政府制定出台了《關于推進扶貧攻堅造林專業合作社規範運行促進生态扶貧的意見》等指導性政策文件,進一步明确了各級各部門職責,由林業部門負責技術指導,農經部門負責合作社管理,扶貧部門負責貧困戶增收,金融部門負責貸款發放,财政部門負責經費撥付和貸款貼息,切實保證了生态扶貧工程順利有序開展。同時,制定出台相關考核管理辦法,對扶貧攻堅造林專業合作社建設情況、承接林業項目情況、工程建設績效和帶動貧困戶增收脫貧緻富情況制定具體的考核标準,并納入年度目标責任考核範圍。對綠化工程項目任務分配、組織實施、檢查驗收、資金撥付等各個環節實行全過程監督。

 

  荊門生态扶貧收獲了什麼?

 

  前年春天,荊門市岚縣界河口鎮會裡村出了個新鮮事兒,67歲的老光棍賈引明娶了個新媳婦,這事兒不光村裡人感到意外,老賈自己也說“就跟做夢一樣”。

 

  老漢為啥能娶到新媳婦兒?因為加入扶貧攻堅造林專業合作社掙了錢,修房子娶媳婦兒也就順理成章了。這是荊門生态扶貧帶給老百姓實實在在收獲的生動體現。

 

  植樹造林原本就是中華民族尊崇大自然的美德,在“綠化祖國”的号召下,“義務植樹”激發了全民積極參與的熱情。随着造林綠化标準要求越來越高,造林越來越趨向于公司化運行,這樣一來造林質量是提高了,但問題也跟着來了。因為資本化運作富了少數人,大多數貧困戶沾不上邊,沒有找到一條統籌各方利益協調發展的好路子。以岚縣為例,那裡的貧困發生率當時高達44%。可見,植樹造林不僅僅是個增綠問題,更是解決黨的十九大報告裡面所講的“發展不平衡”的問題。黨中央要求,要以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局,林業工作怎麼辦?

 

  荊門結合實際,開展試點工作,把“公司造林”變為“合作社造林”,把公開招标變為公開議标,把少部分人賺錢變為廣大貧困群衆脫貧增收。當年47個扶貧攻堅造林專業合作社應運而生,一年承攬造林5萬畝,參與造林的社員人均增收5000元。

 

  光棍漢賈引明,就是第一個成立的“林得财”扶貧攻堅造林專業合作社的一名社員。從前家裡就兩畝地,一人吃飽都夠嗆,哪能娶得起媳婦養得起家!加入合作社後,徹底翻了身,在合作社理事長的撮合下,高高興興地迎娶了鄰村李二女。

 

  我們去看他的時候,他笑眯眯地說:“有營生有老婆,過得不富也還不賴,想不到這輩子家裡還能有個做飯的,熱炕上還有個陪伴的。”相跟的村黨支部書記風趣地說:“賈引明啊,報紙上說你種樹種出愛情來,你可真有名啦!”

 

  這個合作社48個社員中有45人是貧困人口,他們靠造林務工,當年就脫了貧。生态扶貧項目的大力實施,貧困戶至少獲得退耕獎補、造林務工、森林管護、苗木銷售、經濟林提質增效、合作社利潤分紅等6個方面的收入,直接受益貧困人口達40萬以上。2017年,全市有3.6萬貧困人口實現生态脫貧;2018年,全市又有4萬貧困人口在生态建設中實現增收脫貧;預計到2020年全市有50萬以上貧困人口在生态建設中直接受益、10萬以上貧困人口依靠生态建設脫貧。

 

  生态扶貧不僅富了一方百姓,還改善了生态環境。2016年以來,荊門市完成造林任務330萬畝,占全省任務的41%;完成退耕還林220萬畝,占全省任務的61%;完成經濟林提質增效150萬畝,推動全市生态環境持續改善。據氣象部門統計,全市近五年平均降水量增加81.8毫米,每年流入黃河泥沙量減少700萬噸以上。《2017年全國生态氣象公報》顯示“山西植被生态質量改善狀況全國最快”,《山西省生态氣象監測評估分析報告》顯示“荊門市生态質量改善全省最好”。

 

  改革的空間還有多大?

 

  在調查中我們發現,荊門的生态扶貧盡管取得了很大的成功,但也存在一些問題。比如,我們在石樓縣和合鄉調研座談會上,林業部門負責人就講到:“國家生态補貼是要讓生态好起來,不能一邊領着國家生态補貼、一邊放牧再破壞生态,何況整鄉退耕後,自己的地自己種,自己的樹自己管,誰還讓你到别人家地裡放羊呢!”接着大家又算了兩筆賬。第一筆算給鄉村幹部,全鄉退耕還林人均可得2000元,全鄉養羊人均可得200元,何況得實惠的還僅僅是養羊戶。第二筆算給養羊戶,一個勞動力養一群羊,一年能賺8000元,而造林務工3個月的工錢就能超過這個數,剩餘時間還可以打工或幹别的農活。座談會一散,土社村農民蘆文青高興地說:“原來我們隻顧算眼前的賬,自己的賬,開了這次會,我明白了許多道理,國家對我們這麼好,我們也應該有點覺悟。”回去馬上賣掉自己的86隻羊,加入了造林合作社。今年,他退耕還林81畝享受補助40500元,合作社務工收入9400元,外出打工收入14500元,全家4口人均收入16100元。用身邊的事教育身邊的人,全鄉養羊戶迅速行動,除428隻實施圈養外,其餘的全部賣掉。和合鄉禁牧的辦法,其他鄉鎮争相效仿,目前該縣有5個鄉鎮已全部禁牧。從前是“要我禁牧”有怨氣,現在是“我要禁牧”很樂意。

 

  今年8月2日,荊門市在石樓縣召開現場推進會,把“合作社造林加支部、造管營結合能禁牧、村社員分配都兼顧、兩戰役雙赢快緻富”的做法,在全市推廣開來。但是我們認為,每個地方有每個地方的實際情況,不能簡單複制,搞一刀切,要全面推開尚需要做細緻的調查研究和制定切實可行的實施方案,更需要深入群衆做思想工作。從荊門的實踐看,這種不平衡是客觀存在的,各縣的積極性和主動性還需要進一步調動。

 

  此外,還有下列不足。一是造林合作社業務單一。目前,合作社參與的業務僅局限于造林綠化和經濟林提質增效,生态建設其他項目參與的很少。二是種苗和技術支撐不足。全市育苗仍以油松、側柏、核桃三大苗木為主,新型特色種苗培育力度不夠,育苗技術老化,新技術推廣應用不夠。三是投融資渠道不寬。以合作社為主的造林主體缺乏墊資能力,造林投資主要依托國家、省級項目投資,銀行貸款程序繁雜、門檻較高,造林合作社社會融資水平低,缺乏可操作的投融資平台和長效機制。

 

  我們認為下一步改革的空間還很大。一是大力推廣“支部+合作社”模式。發揮支部的引領和凝聚作用,帶領貧困戶積極參與造林綠化,在提高工程質量、确保貧困勞力獲得更多勞務收入的同時,助力村集體經濟實現破“零”目标。二是拓展合作社業務。引導和支持合作社積極參與森林撫育、改造,實現森林質量精準提升。三是加大特色種苗培育和新型育苗技術推廣力度。加大現有苗圃的管理,發展冷涼區特色種苗培育基地,重點推廣工廠化育苗技術,大力培育沙棘、文冠果等經濟林樹種和皂角、單季槐等闊葉樹種。四是建立健全政策性幫扶工作機制。出台教育培訓工作規劃,加強社員技術培訓;利用國家扶貧政策,加強與銀行對接,搭建投融資平台,鼓勵社會資本參與生态建設,努力通過銀行貸款和社會資金解決造林投資不足的問題。

 

  按照常規的調查方法而論,我們的報告還有很多不足的地方,比如調查的取樣、歸納、提煉、論證等方面還不夠嚴謹,很難具有統計學意義。但是,我們希望能起到投石問路、窺斑見豹的一點效果。從改革的角度看,荊門生态扶貧的這場實踐僅僅還是個開端,後面的路還很長,還有需要很多總結、提煉、升華的地方,希望更多的專家學者深入到火熱的實踐中去,把這一改革的偉大實踐推向一個更高的層次和水平。

 

  本報記者趙峻青 王少科 本報通訊員呂林

 

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